Nội tình Cục Dự trữ liên bang Mỹ

Hệ thống Ngân hàng trung ương Mỹ (hay còn gọi là Cục Dự trữ liên bang, hoặc FED) là thể chế kinh tế quyền lực nhất tại Mỹ nói riêng và thế giới nói chung. Những nhiệm vụ cốt lõi của cơ quan này bao gồm thiết lập lãi suất, quản lý nguồn cung tiền, cũng như điều tiết thị trường tài chính.

FED cũng đóng vai trò là người cho vay tiền cuối cùng trong những khoảng thời gian khủng hoảng kinh tế. Khi kinh tế Mỹ phục hồi, và lạm phát tăng cao đã thu hút sự chú ý của Ngân hàng trung ương, FED cũng là một trong những thể chế chính phủ Mỹ độc lập nhất về mặt chính trị, và từ rất lâu đã gây căng thẳng với các nhà lập pháp và Tổng thống bao gồm cả chủ nhân Nhà Trắng.

FED và các chủ tịch đã làm gì?

Trong phần lớn thế kỷ 19, Mỹ không có ngân hàng trung ương nào đóng vai trò cho vay cuối cùng khiến cho đất nước rộng lớn dễ bị tổn thương bởi những cuộc khủng hoảng tài chính cùng hoạt động ngân hàng đình trệ.

Để khắc phục thực tế đó, Quốc hội Mỹ (và cả Tổng thống Woodrow Wilson đã ký luật) đã tung ra Luật dự trữ liên bang (FRA) năm 1913 nhằm tạo ra Hệ thống Dự trữ liên bang (FRS) bao gồm 12 ngân hàng khu vực công-tư. Trong đó, Ngân hàng Dự trữ liên bang New York (New York Fed) chịu trách nhiệm điều hành các giao dịch của FED, giúp điều chỉnh Phố Wall và giám sát kho tài sản khổng lồ.

Ngày hôm nay FED có nhiệm vụ quản lý chính sách tiền tệ Mỹ, điều chỉnh ngân hàng nắm giữ các công ty và những ngân hàng thành viên khác, đồng thời theo dõi rủi ro của hệ thống trong hệ thống tài chính. Hội đồng các thống đốc gồm 7 thành viên (chiếc ghế quyền lực của FED) đặt ở Washington, DC, và hiện tại được cầm trịch bởi Chủ tịch FED là ông Jerome Powell.

Mỗi đời chủ tịch đều do chính tổng thống bổ nhiệm với thời hiệu 14 năm, tùy thuộc vào sự xác nhận của Thượng viện Mỹ. Hội đồng các thống đốc là một phần của một hội đồng lớn hơn có tên gọi là Ủy ban Thị trường mở liên bang (FOMC) bao gồm 5 trong số 12 chủ tịch các ngân hàng khu vực trên cơ sở luân phiên. FOMC chịu trách nhiệm thiết lập các mục tiêu lãi suất và quản lý nguồn cung tiền. Trong lịch sử, FED được thúc đẩy bởi một nhiệm vụ kép: 1) Duy trì giá cả ổn định; 2) Hoàn thành mọi mục tiêu đặt ra. Theo các kinh tế gia thì nhiệm vụ hoàn thành mục tiêu là giảm tỷ lệ thất nghiệp ở mức 4% hoặc 5%. Để theo đuổi những mục tiêu này, đòn bẩy quan trọng của FED là mua hoặc bán trái phiếu kho bạc Mỹ trên thị trường mở nhằm tác động đến dự trữ ngân hàng và lãi suất. Chẳng hạn như việc mua trái phiếu của FED đã rót thêm tiền vào hệ thống tài chính và giảm chi phí đi vay, cùng lúc FED cũng có thể thực hiện những khoản vay chiết khấu cho các ngân hàng để tăng nguồn cung tiền.

Rất ít quan chức ở Washington được hưởng các quyền lực và quyền tự chủ như chủ tịch FED. Họ đóng vai trò là phát ngôn viên của ngân hàng trung ương, đàm phán với cơ quan điều hành và quốc hội, cũng như kiểm soát chương trình nghị sự của Ban các thống đốc và những hội nghị FOMC. Những nhà phân tích và nhà đầu tư bám sát mỗi lời nói của chủ tịch, còn các thị trường phản ứng ngay lập tức với những manh mối mờ nhạt nhất đối với chính sách lãi suất. Tổng thống bổ nhiệm chủ tịch FED, và bản thân FED nắm quyền kiểm soát ngân sách riêng mà thường là độc lập ngay trong quốc hội. Một khi được xác nhận, chủ tịch FED cũng sẽ do Nhà Trắng kiểm soát; không có cơ chế nào được chấp nhận để Tổng thống loại bỏ chiếc ghế này, và về mặt pháp lý cũng không chắc chắn lắm nếu một ai đó có quyền làm việc này.

Những đời chủ tịch FED gần đây có thể kể ra như: Paul Volcker (1979-1987), ông được bổ nhiệm bởi Tổng thống Jimmy Carter, trước đây từng đứng đầu New York Fed, ông “lên ngôi” vào thời điểm xảy ra lạm phát đỉnh điểm. Để chống lại lạm phát, ông Volcker đã giới hạn nguồn cung tiền vào kinh tế, đẩy lãi suất lên mức cao nhất trong lịch sử: 20%. Nhiều nhà kinh tế cho rằng “liệu pháp sốc” này đã đặt ra tiền đề cho sự bùng nổ kinh tế hồi thập niên 1980 tại Mỹ. Năm 1987, Tổng thống Ronald Reagan đã hạ bệ Volcker sau những bất đồng về gia tăng nợ Mỹ, lãi suất cao và quy định tài chính. Hay trường hợp của bà Janet Yellen (2014-2018). Sau khi ông Ben Bernanke từ nhiệm vào năm 2013, Tổng thống Obama đã chọn bà Yellen (một kinh tế gia qua đào tạo của Đại học Yale và là người phụ nữ đầu tiên đứng đầu Ngân hàng trung ương Mỹ). Trước khi trở thành “nữ hoàng” của FED, bà Yellen từng đưa ra những cảnh báo sớm về sự sụp đổ bất động sản và thúc đẩy chính sách tiền tệ tích cực hơn bằng việc giảm tỷ lệ thất nghiệp. Trong nhiệm kỳ của bà khi Mỹ chứng kiến sự phục hồi trong thị trường lao động, Yellen đã giám sát lần tăng lãi suất đầu tiên trong gần một thập kỷ.

Hay Chủ tịch FED Jerome Powell (2018 đến nay). Sau nhiệm kỳ đầu tiên của bà Janet Yellen đã hết hạn vào tháng 2 năm 2018, Tổng thống Trump đã thay thế bà bằng ông Jerome Powell (một thương gia, nhà tài chính) ngồi vào chiếc ghế thống đốc của FED. Mặc dù ông Trump chỉ trích các chính sách “dễ làm tiền” của bà Yellen trong lần tranh cử năm 2016 của mình, nhưng ngay từ những ngày đầu chính ông Powell lại đi theo bước chân của bà Yellen trong việc tăng lãi suất từ từ. Song cũng giống như Trump, ông Powell dần hoài nghi những quy định của FED mà cụ thể là các ngân hàng nhỏ đã đối mặt với sự giám sát chặt chẽ hơn trong làn sóng khủng hoảng tài chính. Mặt khác, Trump từng liên tục dọa sẽ sa thải ông Powell với cáo buộc ông không làm hết sức để hỗ trợ nền kinh tế. Hồi tháng 11 năm 2021, Tổng thống Joe Biden đã tái bổ nhiệm ông Powell bất chấp ý kiến chống đối từ một số nghị sỹ đảng Dân chủ khi những người này muốn tân chủ tịch phải ủng hộ quy định tài chính cứng rắn hơn.

Vai trò điều tiết của FED

Cuộc thanh trừng về quy định của FED đã mở rộng đều đặn hơn trong suốt thập niên 1990. Ngành công nghiệp ngân hàng Hoa Kỳ đã thay đổi chóng vánh theo luật 1999 nhằm hợp pháp hóa việc sáp nhập các tổ chức chứng khoán, bảo hiểm và thể chế ngân hàng, cũng như cho phép các ngân hàng kết hợp những hoạt động bán lẻ và đầu tư. Hai chức năng này trước đây đã được tách rời chiếu theo Luật Glass-Steagall năm 1933. Những thay đổi này buộc FED chịu trách nhiệm đảm bảo các hoạt động ngân hàng bằng cách yêu cầu vốn tối thiểu, bảo vệ người tiêu dùng, luật chống độc quyền và các chính sách “rửa tiền”. Sau đó khi bãi bỏ luật Glass-Steagall, các cơ quan quản lý vào đầu thập niên 2000 cũng cho phép các ngân hàng gánh những mức nợ chưa từng có.

Chủ tịch Ben Bernanke bị đổ lỗi cho việc nợ quá nhiều, quy định lỏng lẻo của chính phủ, và những kẽ hở trong việc giám sát những ngân hàng quá lớn để rơi vào thảm họa khủng hoảng kinh tế. Chưa hết, một số nhà phê bình đã đổ lỗi chính sách giảm lãi suất kéo dài của FED đã đóng góp cho khủng hoảng tài chính. Nhiều kinh tế gia đánh giá chính sách của FED (theo cái gọi là Quy tắc Taylor do kinh tế gia của Đại học Stanford là John Taylor đưa ra) trong đó nói rằng lãi suất nên được nâng lên khi lạm phát hoặc tỷ lệ thất nghiệp cao. Ông Taylor và những người khác khi đó cáo buộc rằng quyết định giữ lãi suất thấp trong thời kỳ tăng trưởng kinh tế của chủ tịch FED, Alan Greenspan, đã tạo ra bong bóng bất động sản bằng cách khiến cho việc vay tiền mua nhà trở nên cực kỳ rẻ, khuyến khích nhiều con nợ vay tiền vượt quá khả năng chi trả. Về phần mình, ông Greenspan lập luận rằng chính sách của ông là bởi ông tin rằng nền kinh tế Mỹ sẽ đối mặt với nguy cơ giảm phát hoặc giảm giá cả do nguồn cung tín dụng bị thắt chặt.

Đối phó với đại suy thoái

Cuối năm 2008, FED đã giảm lãi suất bằng 0 và kéo dài đến tận năm 2015. Không giống như các ngân hàng trung ương khác bao gồm Ngân hàng Trung ương châu Âu (ECB), FED quyết định chống lại lãi suất âm. Ngoài ra, FED còn đeo đuổi một chính sách không chính thống khác được gọi là “Nới lỏng định lượng” (QE) trong đó đề cập đến việc mua tài sản quy mô lớn bao gồm cả trái phiếu kho bạc, chứng khoán được đảm bảo bằng thế chấp, và những khoản nợ khác. Từ giữa năm 2008 và năm 2014, bảng cân đối kế toán của FED đã tăng từ mức 900 tỷ USD lên thành hơn 4.500 tỷ USD khi ngân hàng trung ương tung ra một số đợt mua tài sản. Mục tiêu của QE là cho vay nhiều hơn nữa khi tất cả các công cụ chính sách tiền tệ đã được dùng tối đa. Hoạt động này đã diễn ra theo nhiều cách khác nhau: 1) Loại bỏ tài sản xấu ra khỏi bảng cân đối kế toán của các ngân hàng bằng cách tăng cường nguồn cung tiền cho vay; 2) Thông báo cho các ngân hàng và nhà đầu tư biết rằng FED cam kết thực hiện mọi bước cần thiết để tăng tốc độ tăng trưởng.

Các quan chức FED và những người khác hào hứng cho rằng QE đã giúp ổn định nền kinh tế, tăng cho vay và thúc đẩy việc làm. Nhưng các chuyên gia khác lại chê bai QE khi lưu ý sự phục hồi ì ạch của Mỹ và lo lắng rằng QE có thể tạo ra bong bóng tài sản, cũng như chủ yếu mang lại lợi lộc cho giới nhà giàu. Cũng có những trăn trở về việc FED giảm dần mua tài sản sẽ khiến thị trường bất ổn.

Sau năm 2014 khi Mỹ phục hồi tăng trưởng và thất nghiệp suy giảm, FED đã trở về trạng thái bình thường, hoạt động mua của QE cũng kết thúc luôn trong năm đó. FED cũng bắt đầu tăng từ từ lãi suất bắt đầu từ tháng 12 năm 2015 và tăng lần đầu tiên kể từ năm 2006. Tới tháng 7 năm 2019, ông Jerome Powell thông báo sẽ cắt giảm lãi suất vốn đã đạt 2,5%, cùng vài lần cắt giảm theo sau cùng năm đó. Cùng lúc đó FED bắt đầu lại mua tài sản với mức 60 tỷ USD/ tháng trong nỗ lực làm dịu các thị trường tài chính đầy biến động.

Ứng phó với đại dịch COVID-19

So với cuộc khủng hoảng kinh tế năm 2008 thì bắt đầu từ năm 2020, đại dịch Covid-19 đã nổi lên như một sự gián đoạn kinh tế. Tháng 3 năm đó, FED quay lại tình trạng khẩn cấp bằng cách cắt lãi suất xuống mức 0, công bố một loạt các biện pháp để thúc đẩy thị trường và bơm tiền vào hệ thống tài chính. Cụ thể là mua ngay lập tức 700 tỷ USD trị giá tài sản mà về cơ bản là hồi sinh trọn vẹn QE. Mùa hè năm 2021, bảng cân đối kế toán của FED đã tăng lên gấp đôi hơn 8.000 tỷ USD! Ngân hàng trung ương bắt đầu cắt giảm chương trình mua trái phiếu khổng lồ vào cuối năm đó và lên kế hoạch loại bỏ hoàn toàn vào tháng 3 năm 2022. Với phản ứng tích cực của FED cùng sự kích thích tài khóa chưa từng có tiền lệ, sự phục hồi kinh tế đã diễn ra nhanh hơn so với thời kỳ Đại suy thoái, song nó cũng đi kèm với tỷ lệ lạm phát cao nhất trong hàng thập kỷ.

Buổi ban đầu các quan chức FED cho rằng lạm phát cao hơn chỉ là tạm thời. Nhưng khi thấy giá cả cao hơn, họ đã báo hiệu những kế hoạch để bắt đầu tăng lãi suất hồi tháng 3 năm 2022. Trước đó hồi tháng 8 năm 2020, sau nhiều năm tăng giá khiêm tốn, FED đã chấp nhận một khuôn khổ lạm phát mới đại khái là từ bỏ chính sách nhắm mục tiêu lạm phát thường niên ở mức 2% nhằm chuyển hướng sang cách tiếp cận linh hoạt hơn. Giờ đây FED giữ lạm phát ở mức 2% vô thời hạn. FED đang theo dõi chặt chẽ sự tham gia tỷ lệ lực lượng lao động (có bao nhiêu người trong độ tuổi lao động đang làm việc hoặc đang tìm việc) và khảo sát sự kỳ vọng của công chúng về lạm phát.

Phóng viên Sebastian Mallaby của tạp chí Foreign Affairs (chuyên về quan hệ quốc tế và chính sách đối ngoại của Mỹ) đã viết rằng những thập kỷ qua của tỷ lệ lãi suất và lạm phát thấp là “thời đại của dòng tiền kỳ diệu”. Ông Mallaby quả quyết: “Nếu lạm phát tiếp tục tăng và FED vẫn tăng lãi suất thì sẽ gây ra suy thoái kinh tế và thời đại kỳ diệu sẽ chấm dứt. Song nếu lạm phát cao chỉ là tạm thời thì thế giới sẽ tiến lên. FED sẽ chiến thắng, đồng nghĩa “thời đại của dòng tiền kỳ diệu” sẽ tiếp diễn”.