Mạng lưới an toàn tài chính toàn cầu và bài học từ COVID-19

• Cảnh báo nguy cơ bất ổn mới của thị trường tài chính toàn cầu

Tuy nhiên, sự đối phó chắp vá và không có phối hợp trong GFSN trong đại dịch COVID-19 khiến các nền kinh tế đứng trước nỗi đau kéo dài.

Sự lây lan của dịch bệnh viêm đường hô hấp cấp COVID-19 trên toàn cầu và cuộc “Đại phong tỏa” sau đó nhằm giảm bớt ảnh hưởng về y tế đã dẫn đến những sự gián đoạn chưa từng có cho các nền kinh tế trên toàn thế giới. Các nền kinh tế mới nổi đã trải qua những sự đảo ngược mạnh mẽ và bất ngờ về dòng vốn đầu tư trong vài tháng đầu năm 2020. Trong khi đó, những sức ép từ sự thoái vốn này đã gây ra những lo ngại về sự bất ổn định tỷ giá hối đoái và tài chính.

Mặc dù sự can thiệp tích cực của các ngân hàng trung ương toàn cầu do Cục Dự trữ liên bang Mỹ (FED) dẫn đầu đã phần nào giảm bớt những căng thẳng trên thị trường cấp vốn USD toàn cầu, góp phần làm dịu làn sóng tâm lý hoang mang về tài chính nhưng thiệt hại đối với nền kinh tế thực là rất lớn và trong một số trường hợp, có khả năng để lại những vết thương lâu dài. Các thị trường mới nổi và các nước đang phát triển buộc phải đối mặt với sự xói mòn của nhu cầu toàn cầu, giá cả hàng hóa giảm mạnh và sự đảo ngược dòng vốn sẽ gây áp lực với tỷ giá hối đoái và tăng mức nợ trên toàn thế giới.

Theo Tổng Giám đốc Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF) Kristalina Georgiev, dòng vốn ước tính 100 tỷ USD bị rút khỏi các thị trường mới nổi và các nước đang phát triển đã diễn ra trong thời gian ngắn hơn so với cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu năm 2008-2009 hoặc khủng hoảng tài chính châu Á.

Báo cáo triển vọng kinh tế thế giới của IMF được cập nhật vào tháng 6-2020 dự báo tăng trưởng tổng sản phẩm quốc nội (GDP) của các nước mới nổi và đang phát triển tại châu Á sẽ giảm 0,8% trong năm 2020 (so với mức tăng 5,5% của năm 2019). Những dự báo cho năm 2021 vẫn không chắc chắn, với một số nước như Ấn Độ vẫn đang phải vật lộn với làn sóng thứ nhất của các ca nhiễm virus SARS-CoV-2, trong khi các nước khác như Hàn Quốc đang chiến đấu với làn sóng thứ hai.

Và, người ta vẫn nghi ngờ về thời điểm có vaccine điều trị hiệu quả. Trong bối cảnh đó, những căng thẳng địa chính trị khu vực và toàn cầu ngày càng tăng bổ sung thêm một nhân tố khó đoán định cho những triển vọng kinh tế trong tương lai ở các nước mới nổi và đang phát triển.

Một mạng lưới đa tầng nhưng chắp vá và phức tạp

Sau các cuộc khủng hoảng kinh tế và tài chính nối tiếp nhau, trong đó có cuộc khủng hoảng tài chính châu Á 1997-1998 và cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu 2008-2009, một Mạng lưới an toàn tài chính toàn cầu (GFSN) dường như đã nổi lên để đối phó với những ảnh hưởng bất lợi của các cuộc khủng hoảng tài chính đối với các nước. Trong thời gian dài, IMF là nguồn cung tài chính duy nhất có sẵn cho đa số các quốc gia trên thế giới.

Ngày nay, GFSN bao gồm nhiều tầng, bắt đầu với những đối phó ở trong nước (các chính sách tài khóa, tiền tệ, các chính sách vĩ mô thận trọng và sử dụng nguồn ngân sách dự trữ của chính mình), các tuyến trao đổi song phương, những kế hoạch tài trợ mang tính khu vực, những sự trợ giúp quốc tế từ các tổ chức đa phương và khu vực như IMF, Ngân hàng Thế giới (WB), Ngân hàng Phát triển châu Á (ADB) và hai thành viên mới nhất là Ngân hàng Đầu tư cơ sở hạ tầng châu Á (AIIB) và Ngân hàng Phát triển Mới (NDB).

Theo cơ sở dữ liệu mới do Viện Mỹ Latin thuộc Đại học Tự do Berlin và Trung tâm chính sách phát triển toàn cầu tại Đại học Boston, nguồn tài chính có sẵn từ GFSN vào năm 2018 đạt xấp xỉ 3,5 nghìn tỷ USD, tương đương 4% GDP toàn cầu. Hiện tại, khả năng cho vay tối đa ước tính 1 nghìn tỷ USD của IMF cho đến nay không phải là tác nhân duy nhất có thể cung cấp thanh khoản khẩn cấp. Các Thỏa thuận Tài chính Khu vực (RFA) có thể cung cấp thêm 1 nghìn tỷ USD thanh khoản trong khi các thỏa thuận hoán đổi tiền tệ song phương có thể cung cấp thêm 1,5 nghìn tỷ USD.

Mặc dù điều này cho thấy sự gia tăng đáng kể các nguồn thanh khoản có sẵn nhưng nó có thể là chưa đủ để đối phó với một cuộc khủng hoảng tài chính có hệ thống như hiện nay. Tính toán của nhóm tác giả Laurissa Mühlich, Barbara Fritz, William N. Kring, and Kevin P. Gallagher trên tạp chí Global Policy cho thấy trong số 3,5 triệu USD thanh khoản của GFSN, khoảng 3/4 hoặc 2,5 nghìn tỷ USD, được chỉ định cung cấp cho các nền kinh tế tiên tiến.

Điều tương tự cũng diễn ra trong mạng lưới các thỏa thuận hoán đổi, tức là các giao dịch hoán đổi tiền tệ giữa các nền kinh tế tiên tiến chiếm tới 3/4. Điều này có nghĩa là các thị trường mới nổi và các nước đang phát triển chỉ có thể tiếp cận 1/4 tổng năng lực cho vay. Do đó, GFSN hiện không đáp ứng các nhu cầu tài chính của các thị trường mới nổi và các nước đang phát triển do COVID-19 gây ra.

Hơn nữa, sự phân phối các khoản vay sẵn có của GFSN rất không đồng đều, với nhiều quốc gia chỉ có quyền tiếp cận với một phần tương đối nhỏ của GFSN và một số có rất ít lựa chọn. Các nước được tiếp cận tới thanh khoản khẩn cấp chủ yếu tập trung ở châu Âu, Âu Á và Đông Nam Á, vốn được tiếp cận tới các nguồn quỹ lớn trong khu vực và/hoặc có quyền tiếp cận tới các thỏa thuận hoán đổi tiền tệ.

Ngược lại, khoảng một nửa số quốc gia thành viên IMF chỉ được tiếp cận duy nhất tới các khoản vay của IMF. Đó chủ yếu là các nước châu Phi cận Sahara và hầu hết các nước Mỹ Latin; và trong số này, chỉ những nước nghèo nhất mới được tiếp cận tới nguồn tài chính khẩn cấp hoặc được IMF giảm nợ, trong khi hầu hết trong số họ sẽ phải sử dụng các hạn mức tín dụng tiêu chuẩn.

Trong khi đó, ở cấp độ song phương, bất chấp sự tồn tại của những dàn xếp trao đổi song phương giữa nhiều quốc gia châu Á, nhìn chung những dàn xếp này đã không được kích hoạt trong đại dịch (với một số ngoại lệ ở Nam Á như sự trợ giúp của Ấn Độ dành cho Maldives). Thay vào đó, sự trao đổi đồng USD song phương đã được FED tạo điều kiện để một lần nữa đóng vai trò nổi bật, như đã diễn ra trong cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu.

Tháng 3 vừa qua, FED đã mở rộng những dàn xếp về thanh khoản trị giá 60 tỷ USD cho mỗi quốc gia trong số những nước được lựa chọn, trong đó có Hàn Quốc và Singapore ở châu Á. Tuy nhiên, việc giới hạn các nước được FED lựa chọn để dàn xếp trao đổi song phương cho thấy họ không sẵn lòng hành động như một nhà cho vay quốc tế, bất chấp sự dễ bị tổn thương của các nền kinh tế đang nổi, trước sự thay đổi đột ngột trong việc tài trợ bằng đồng USD.

Ở châu Á, một tập hợp các nước trong khu vực, cụ thể là ASEAN+3 (Trung Quốc, Nhật Bản và Hàn Quốc) trong nhiều năm đã nuôi dưỡng sự hợp tác tài chính, giám sát và hỗ trợ thanh khoản khu vực chặt chẽ hơn thông qua một mạng lưới những dàn xếp trao đổi đa phương (Sáng kiến đa phương hóa Chiang Mai - CMIM). CMIM, có hiệu lực vào tháng 3-2010, hiện có nguồn quỹ trị giá 240 tỷ USD để trợ giúp tài chính cho các nước thành viên. Tuy nhiên, dàn xếp này đã không được kích hoạt ngay cả trong thời kỳ đỉnh điểm biến động thị trường tài chính do dịch bệnh COVID-19.

Trong khi CMIM gần đây đã được sửa đổi, sáng kiến này vẫn đối mặt thách thức. Nhiều nhà quan sát nghi ngờ về khả năng sẵn sàng hành động của sáng kiến và nhìn chung, người ta nhận thấy sự đối phó của khu vực đối với khủng hoảng ở châu Á là không đầy đủ về khía cạnh tài chính.

Trong khi đó, một thể chế Bretton Woods khác là Ngân hàng Thế giới đã cam kết cung cấp 160 tỷ USD hỗ trợ tài chính. Đến nay, họ đã giải ngân hơn 2 tỷ USD trợ giúp theo lộ trình nhanh cho các nước được lựa chọn ở Nam Á và Đông Á và đã kích hoạt những chương trình khẩn cấp của các dự án hiện nay để tăng cường hệ thống y tế công của các nước.

ADB đã công bố thiết lập Quỹ Dự trữ đối phó với đại dịch COVID-19 trị giá 20 tỷ USD. Quỹ này bao gồm một gói các khoản tài trợ và cho vay ưu đãi cho các nước thành viên nghèo hơn và các khoản vay nhỏ dành cho các doanh nghiệp vừa và nhỏ bị tác động tồi tệ nhất. Bởi vậy, cho đến nay, ADB đã giải ngân 7 tỷ USD cho các nước thành viên đang phát triển.

AIIB đã thành lập Quỹ Khắc phục khủng hoảng COVID-19 để hỗ trợ các nước thành viên và NDB đã thiết lập Quỹ Cứu trợ khẩn cấp để đưa ra sự hỗ trợ nhanh về tài chính cho các nước BRICS (Brazil, Nga, Ấn Độ, Trung Quốc và Nam Phi).

Bài học từ đại dịch COVID-19

Nhìn chung, mặc dù có rất nhiều biện pháp đối phó với những tác động kinh tế của đại dịch COVID-19 ở những cấp độ khác nhau nhưng tính hiệu quả của chúng bị giảm bớt do thiếu sự gắn kết trong GFSN và sự phối hợp hạn chế giữa các nước và các thể chế.

Một báo cáo của Nhóm Các nền kinh tế phát triển và mới nổi hàng đầu thế giới (G20) về quản lý tài chính toàn cầu được công bố năm 2018, có tựa đề "Đảm bảo lợi ích của các thị trường tài chính có mối liên hệ với nhau: Những cải cách cho sức bền tài chính toàn cầu", đã nhấn mạnh những rủi ro do tình trạng khẩn cấp về đại dịch/sức khỏe cộng đồng gây ra đối với cá nhân các nước và nền kinh tế toàn cầu.

Báo cáo này đã lưu ý rằng "cơ cấu phi tập trung hóa hiện nay nói chung thiếu sự phối hợp cần thiết để sử dụng có hiệu quả năng lực tài chính toàn cầu". Sự đối phó chắp vá và không có phối hợp của thế giới trước đại dịch COVID-19 là minh chứng rõ nét cho kết luận này và thế giới đang phải trả một cái giá đắt.

Nhận thức được quy mô khủng hoảng của cuộc khủng hoảng hiện nay, IMF nhấn mạnh rằng, cách hiệu quả nhất để hỗ trợ các nền kinh tế toàn cầu là phản ứng toàn diện và huy động các nguồn lực và kinh nghiệm chuyên môn có sẵn ở tất cả các lớp của GFSN. Trong bối cảnh đó, IMF nhấn mạnh sự sẵn sàng hợp tác để giảm thiểu tác động của đại dịch đối với nền kinh tế toàn cầu và góp phần vào quá trình phục hồi kinh tế toàn cầu. IMF và các đối tác duy trì cam kết hợp tác chặt chẽ, phù hợp với các nhiệm vụ và chính sách của mình, để trao đổi thông tin về nhu cầu của các thành viên và phối hợp hỗ trợ trên các khu vực khác nhau của thế giới.

Từ những thực tế nêu trên, chúng ta có thể rút ra một số bài học để nâng cao hiệu quả của GFSN. Thứ nhất, cần phải “san bằng” phạm vi địa lý của GFSN, tăng phạm vi bao trùm của GFSN trên thế giới, đặc biệt là đối với các nước châu Phi và Mỹ Latinh.

Thứ hai, GFSN cần được mở rộng nguồn tài chính. Đại dịch COVID-19 có thể dẫn đến nhu cầu gia tăng các khoản vay từ IMF và các quỹ trong khu vực, đặc biệt là đối với các thị trường mới nổi và các nước đang phát triển. Là trụ cột của GFSN, IMF nên tăng quy mô khoản vay thông qua việc ban hành một số lượng lớn Quyền rút vốn đặc biệt. Các quỹ khu vực nhỏ hơn cũng cần tăng dần quy mô các khoản vay.

Và cuối cùng, đại dịch COVID-19 đặt ra nhu cầu cấp thiết để phối hợp các thành phần khác nhau trong GFSN. Sức mạnh hiện tại của GFSN chỉ có thể được sử dụng một cách hiệu quả nếu các thành tố trong đó có thể bắt đầu hợp tác ở các cấp độ khác nhau, trong khi vẫn giữ được quyền tự chủ chính sách và lợi thế so sánh của họ.