Quản lý Nhà nước: Cần một bộ chỉ số tín nhiệm

• Vấn đề nòng cốt của quản lý Nhà nước
• Tăng cường vai trò của quản lý nhà nước trong phát triển du lịch số
• Còn tình trạng buông lỏng trong quản lý nhà nước về an toàn giao thông

Tiền kiểm và hậu kiểm

Trong khoa học quản lý, có 2 công cụ giúp nhà quản lý giám sát việc thực thi công việc của cấp dưới, đó là tiền kiểm và hậu kiểm. Xin lấy ví dụ trong quản lý doanh nghiệp để minh họa cho vấn đề này:

Trưởng phòng marketing muốn tổ chức một sự kiện giới thiệu sản phẩm. Anh này lên kế hoạch, bao gồm mục tiêu chung, các chỉ số cụ thể (ví dụ số lượng người đến dự, số lượng người thể hiện mối quan tâm tới sản phẩm sau buổi giới thiệu), kịch bản chương trình, danh sách khách VIP và tất nhiên là cả chi phí nữa. 

Vị trưởng phòng này sẽ trình kế hoạch của mình lên giám đốc để được phê duyệt. Trong trường hợp này, vị giám đốc đang áp dụng biện pháp tiền kiểm để giám sát hoạt động của cấp dưới: hoạt động của cấp dưới cần phải được phê duyệt trước khi sự kiện được tiến hành.   

Trong một tình huống khác, vị giám đốc có thể áp dụng biện pháp hậu kiểm mà theo đó, trưởng phòng marketing sẽ không phải xin giám đốc phê duyệt kế hoạch trước khi tiến hành. Đôi khi, để đảm bảo khả năng kiểm soát, vị giám đốc có thể đưa ra một số khung quy định mà tại đó trưởng phòng marketing được quyền tự quyết, ví dụ: chi phí không được quá 200 triệu (quá 200 triệu thì phải xin phê duyệt).

Tất nhiên, trong thực tiễn quản trị, sẽ không bao giờ có một vị giám đốc nào áp dụng hoàn toàn biện pháp tiền kiểm hoặc ngược lại. Mặc dù vậy, xu hướng chung là các doanh nghiệp sẽ áp dụng biện pháp hậu kiểm nhiều hơn, bởi điều này sẽ giải phóng sức sáng tạo, quyền chủ động của cấp trực tiếp thực thi.

Cũng trong một số trường hợp, giám đốc sẽ sử dụng các biện pháp hậu kiểm khác nhau với các lãnh đạo phòng khác nhau. Ví dụ trưởng phòng marketing được toàn quyền chi tiêu nếu chi phí không vượt quá 200 triệu nhưng trưởng phòng phát triển sản phẩm thì chỉ được toàn quyền trong mức 50 triệu. 

Trong trường hợp này, giám đốc tin tưởng trưởng phòng marketing hơn nên giao cho anh này quyền tự quyết cao hơn (hậu kiểm ở mức 200 triệu trở xuống) so với trưởng phòng phát triển sản phẩm (hậu kiểm ở mức 50 triệu trở xuống).

Trong một số trường hợp khác, có thể mức độ giao quyền theo chi phí bằng nhau nhưng vị giám đốc vẫn có thể thể hiện mức độ tin tưởng khác nhau với 2 trưởng phòng của mình thông qua việc đưa ra những quy định khác nhau về nguyên tắc hoặc quy trình trong chi tiêu. 

Ví dụ, trưởng phòng phát triển sản phẩm vẫn được toàn quyền chi trong vòng 200 triệu (như trưởng phòng marketing) nhưng các hạng mục chi quá 50 triệu phải được lên kế hoạch bằng văn bản trước 6 tháng (trưởng phòng marketing thì không chịu sự ràng buộc này). Trong trường hợp này, ta gọi chung là hậu kiểm nhưng vẫn phải đảm bảo tuân thủ quy trình.

Đổi mới quản lý nhà nước

Quản lý nhà nước, với truyền thống tập quyền, vốn sử dụng nhiều biện pháp tiền kiểm hơn là hậu kiểm. Nghĩa là, các quyết định trước đây, chủ yếu do cơ quan quyền lực trung ương ra quyết định; các cơ quan cấp dưới chỉ có quyền đề xuất và thực thi. 

Mặc dù vậy, thực tiễn quản lý nhà nước trên khắp thế giới khoảng 30-40 năm qua gắn với quá trình chuyển dịch từ sử dụng nhiều biện pháp tiền kiểm sang hậu kiểm. Việc dịch chuyển này là cần thiết nhằm giúp các địa phương và cơ quan trực tiếp cung cấp dịch vụ công có thể phản ứng nhanh với yêu cầu của dân chúng và xã hội. 

Trong các mô hình chuyển dịch đã được áp dụng, nổi tiếng nhất, có sức ảnh hưởng lan tỏa nhiều nhất chính là mô hình có tên gọi Quản lý nhà nước kiểu mới (New Public Management - NPM) do bà đầm thép M. Thatcher thực hiện tại Anh quốc từ những năm 1980.

Quản lý nhà nước tại Việt Nam trong khoảng 30 năm qua cũng không nằm ngoài xu hướng kể trên. Ở ta, nhà nước không sử dụng thuật ngữ NPM mà thay vào đó là phân cấp, phân quyền quản lý (từ trung ương xuống địa phương hoặc từ trung ương đến các đơn vị sự nghiệp công) hoặc tự chủ. 

Xin ví dụ một số văn bản pháp quy sau đây: Nghị định số 99/2012/NĐ-CP của Chính phủ: Về phân công, phân cấp thực hiện các quyền, trách nhiệm, nghĩa vụ của chủ sở hữu nhà nước đối với doanh nghiệp nhà nước và vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp; Nghị định 16/2015/NĐ-CP của Chính phủ về việc quy định cơ chế tự chủ của đơn vị sự nghiệp công lập.

Quan sát của cá nhân tôi cho thấy, kết quả của quá trình phân cấp, phân quyền quản lý ở nước ta không phải giai đoạn nào hoặc lĩnh vực nào cũng đạt kết quả như kỳ vọng. Xin lấy ví dụ trong ngành giáo dục, là lĩnh vực chuyên môn của tôi.

Ví dụ 1: Chúng ta hẳn còn nhớ vụ scandal gian lận tại một số tỉnh phía Bắc kỳ thi THPT mùa hè vừa qua. Sau khi scandal diễn ra, giới phân tích đã chỉ ra một trong những nguyên nhân, đó là việc Bộ đã phân quyền việc coi thi và chấm thi cho địa phương quản lý. Một công việc quan trọng nhưng được phân quyền không đúng đối tượng, hay nói cách khác là đặt niềm tin nhầm, đã tạo ra hậu quả không thể ngờ tới.

Ví dụ 2: Về quản lý đào tạo, các trường đại học được khá nhiều quyền tự quyết về khung chương trình, nội dung học tập, phương pháp kiểm tra đánh giá so với trước kia. Mặc dù vậy, đôi khi vẫn có những trường hợp việc Bộ quy định hay can thiệp quá kỹ về quy trình cụ thể lại vô hình trung “trói tay” nhà trường. 

Ví dụ như quy chế hiện tại yêu cầu bắt buộc học viên cao học phải chốt tên luận văn cao học 6 tháng trước ngày bảo vệ; việc đổi tên rất phức tạp và phải được ban hành thành một quyết định. 

Điều này thực tế là phi khoa học vì không ai có thể biết tên đề tài nghiên cứu trước khi tiến hành. Trong trường hợp này, nếu nhìn kỹ thì việc quy định phải xác định tiêu đề luận văn trước 6 tháng cũng tương tự trường hợp trưởng phòng phát triển sản phẩm trong doanh nghiệp kể trên phải lên kế hoạch cho các hạng mục chi lớn hơn 50 triệu trước.

Sự khác biệt giữa quản lý doanh nghiệp và quản lý nhà nước

Câu hỏi được đặt ra: tại sao việc chuyển dịch sang hậu kiểm ở trong môi trường doanh nghiệp không gặp trở ngại nhưng lại có khá nhiều khó khăn đối với quản lý nhà nước? Câu trả lời nằm ở 2 điểm chính, xuất phát từ sự khác biệt giữa 2 môi trường.

Thứ nhất, quy mô doanh nghiệp về cơ bản là nhỏ hơn và ít phức tạp hơn quy mô quản lý nhà nước.

Thứ hai, giám đốc doanh nghiệp có thể sử dụng niềm tin cá nhân của mình để trao quyền tự quyết cho trưởng phòng này cao hơn so với trưởng phòng khác (hoặc nếu công ty có hội đồng quản trị thì việc thống nhất cũng dễ vì quy mô nhỏ). Điều này là không dễ với quản lý nhà nước. Ví dụ, căn cứ nào để quyết định phân cấp cho Hải Phòng được tổ chức trông thi và chấm thi THPT nhưng Hà Giang thì không?

Cần một hệ thống đo chỉ số tín nhiệm toàn diện trong mọi lĩnh vực 

2 vấn đề kể trên sẽ giải quyết được nếu trong bất kỳ vấn đề nào trong quản lý công, chúng ta đều có một hệ thống đánh giá tín nhiệm (hay rộng hơn là đánh giá năng lực, chất lượng) tới từng đối tượng.

Thực tế, ở một số khía cạnh nhất định, chúng ta cũng đã làm được điều này. Những nỗ lực của Văn phòng Công nghiệp và Thương mại Việt Nam khi thực hiện chỉ số Hiệu quả quản trị và hành chính công cấp tỉnh PAPI hay Chỉ số năng lực cạnh tranh cấp tỉnh PCI là những ví dụ tốt. Hay trong lĩnh vực giáo dục đại học, việc các bảng xếp hạng ra đời cũng phần nào đo lường được mức độ tín nhiệm của các trường đại học. 

Giả sử, nếu Việt Nam có 1 bảng xếp hạng riêng của mình và ra quy định những đại học nào lọt top 20 thì được toàn quyền quyết định việc quản lý đào tạo (trong đó không phải chốt danh sách tên luận văn trước 6 tháng) thì chắc chắn ai cũng sẽ cảm thấy hợp lý.

Tương tự, nếu trước kỳ thi THPT 2018, Bộ GD&ĐT đo lường và tính toán được chỉ số tín nhiệm của các tỉnh trong việc triển khai kỳ thi thì chắc là những tỉnh như Hòa Bình, Hà Giang hay Lạng Sơn (những tỉnh liên quan đến gian lận thi cử năm vừa qua khó có cơ hội được trao quyền tự tổ chức kỳ thi).

Những viễn cảnh trên đây nghe có vẻ quá vĩ mô và tham vọng nhưng không phải là không làm được. Và, nếu chúng ta nhìn sang nước láng giềng Trung Quốc, nơi chính phủ đang xây dựng một hệ thống tín nhiệm công dân điện tử (tức là đo lường đến mức độ cá nhân) làm đầu vào cho hoạt động thường nhật (ví dụ ưu tiên mua vé máy bay, tàu hỏa...) thì mới thấy viễn cảnh đo lường tín nhiệm ở cấp độ tỉnh như bài viết này trình bày, thực ra là một dự án không lớn chút nào.