EU bước vào chặng thực thi Hiệp ước Di cư–Tị nạn: Luật đã có, ý chí ở đâu?

Báo cáo giữa kỳ ngày 11/6 của Ủy ban châu Âu (EC) chỉ thẳng những lỗ hổng cần lấp ngay, trong khi hai phán quyết quan trọng - ngày 7/1 của Tòa án Nhân quyền châu Âu về tình trạng “đẩy lùi” người di cư và ngày 1/8 của Tòa Công lý EU về tiêu chí “nước an toàn” – đang kẻ lại lằn ranh pháp lý cho sàng lọc, tạm giữ và cả các kế hoạch xử lý ngoài lãnh thổ.

Từ đây, thước đo không còn là “đã thông qua luật”, mà là những kết quả có thể đếm được trong từng quý, từng cửa ngõ biên giới, từng trung tâm sàng lọc, từng hồ sơ được xử lý đúng hạn.

Bản chất của Hiệp ước là một chương trình triển khai hai năm kể từ khi Hội đồng EU chốt giai đoạn lập pháp ngày 14/5/2024. Mục tiêu là thoát khỏi quán tính “đùn đẩy trách nhiệm” theo cơ chế Dublin, chuyển sang cách quản trị dựa trên chia sẻ nghĩa vụ có kỷ luật.

Cách tiếp cận mới của EU dựng nên một bộ khung pháp lý rõ ràng, nhưng khung chỉ là khung; mọi thứ có thành hình hay không nằm ở mắt xích thực địa: biên giới, con người, dữ liệu, thủ tục, ngân sách. Câu hỏi lúc này vì vậy rất giản dị mà quyết liệt: ai làm gì, ở đâu, trong thời hạn nào – và nếu không làm, hậu quả pháp lý là gì. Bức nền thực địa cho thấy cả thuận cả khó. Năm 2024, số lượt vượt biên trái phép vào EU giảm mạnh và chạm mức thấp nhất từ 2021, nhưng bức tranh không phẳng: các tuyến Trung Địa Trung Hải và Tây Balkan hạ nhiệt, còn đường qua Đông Địa Trung Hải, tuyến Đại Tây Dương ra Canary hay từ Belarus–Nga lại nhích lên.

Dòng người không biến mất, họ chỉ đổi hướng theo chi phí, rủi ro và cửa hẹp mở ra ở đâu. Điều ấy nhắc EU rằng một văn bản viết đẹp không thể thay thế cho việc thi hành đều tay trên địa hình luôn dịch chuyển. Đó cũng là lý do mọi con số trong Hiệp ước - chỉ tiêu tái phân bổ, thời hạn xử lý, mức đóng góp - phải gắn với lịch cố định và chế độ báo cáo công khai, để chính sách bước ra khỏi bục diễn văn và đi vào nhịp hành chính thường ngày.

Hạt nhân chính trị của bộ khung mới là Quy định (EU) 2024/1351 về Quản lý Di cư và Tị nạn, thường gọi là AMMR. Quy định này chốt một “bể đoàn kết” tối thiểu mỗi năm gồm 30.000 suất tái phân bổ người xin tị nạn và 600 triệu euro đóng góp tài chính. Quốc gia không tiếp nhận người có thể chọn hỗ trợ bằng tiền hoặc nhân lực tương đương, nhưng mọi lựa chọn đều phải quy đổi về chỉ tiêu cụ thể và được Ủy ban điều phối, hiệu chỉnh theo áp lực từng năm.

Triết lý “bắt buộc nhưng linh hoạt” chỉ phát huy khi nó được khóa vào lịch, có người chịu trách nhiệm, có bảng hiển thị tiến độ và có cơ chế xử lý vi phạm. Nếu không, “linh hoạt” sẽ bị hiểu thành “tự nguyện trá hình” và “bắt buộc” sẽ rỗng. Mặt trận quyết định là biên giới – nơi Hiệp ước sẽ thành hình hoặc vỡ vụn. Quy trình sàng lọc tại cửa ngõ, gồm kiểm tra an ninh, y tế, nhận dạng, phân luồng, được thiết kế để rút ngắn thời gian: tách sớm hồ sơ gần như chắc bị bác, chuyển nhanh hồ sơ có cơ sở bảo hộ sang thủ tục đầy đủ. Nhưng sàng lọc nhanh chỉ có ý nghĩa khi nó đứng trên nền pháp quyền vững.

Hai phán quyết ngày 7/1 của Tòa án Nhân quyền châu Âu trong các vụ A.R.E. và G.R.J. kiện Hy Lạp đã đặt chuẩn mới cho kiểm soát biên giới: chấm dứt “đẩy lùi”, đảm bảo quyền tiếp cận thủ tục xin tị nạn và thiết lập cơ chế giám sát độc lập. Nói cách khác, nếu các trung tâm sàng lọc trên đảo hay khu tạm giữ ở cửa khẩu không có bác sĩ, thông dịch, cán sự xã hội; nếu thiếu đường dây khiếu nại hiệu quả; nếu việc tạm giữ không đáp ứng tiêu chuẩn nhân quyền, thì “thủ tục nhanh” sẽ biến thành điểm nghẽn pháp lý, kéo toàn bộ hệ thống vào vòng kiện tụng tốn kém và vô hiệu.

Một rủi ro khác là xu hướng “ngoại vi hóa” thủ tục - đưa một phần quy trình xét xử ra ngoài lãnh thổ EU. Thỏa thuận Italy – Albania là phép thử tiêu biểu: ngày 1/8, Tòa Công lý EU khẳng định các quốc gia thành viên có thể xác định “nước an toàn”, nhưng quyết định đó phải chịu kiểm soát tư pháp thực chất và bám sát tiêu chí của luật EU.

Thông điệp rất rõ: có thể hợp tác bên ngoài, nhưng tiêu chuẩn pháp quyền của EU phải đi cùng người xin tị nạn; không thể gửi họ ra bên ngoài để “né” chuẩn mực trong nhà. Với phán quyết này, mọi mô hình xử lý ngoài lãnh thổ đều sẽ bị soi kỹ từ khâu pháp lý tới điều kiện thực địa; nếu không đáp ứng, chúng sẽ bị chặn lại ngay từ tầng tòa án. Điều đó không giết ý tưởng hợp tác, nhưng buộc những ai muốn “mượn biên giới ngoài” phải tính toán nghiêm cẩn từ đầu, thay vì trông chờ sự mơ hồ.

Trên bàn của EC, Báo cáo giữa kỳ ngày 11/6 chấm cả tiến độ lẫn lỗ hổng. Hạ tầng trung tâm sàng lọc chưa đồng đều giữa các nước; nhân lực cho thủ tục nhanh còn thiếu; việc tích hợp Eurodac thế hệ mới với các cơ sở dữ liệu biên giới – an ninh khác vẫn chưa hoàn tất ở nhiều nơi. Vì vậy, EC thúc giục “chạy sớm” ở những mảng đã sẵn sàng – chuẩn hóa sàng lọc, đào tạo tác nghiệp tại cửa khẩu, kiểm thử kết nối dữ liệu – để tránh kịch bản sát giờ mới “vá nóng”. Ở cấp nghị viện quốc gia, chỉ thị về điều kiện tiếp nhận cần được nội luật hóa kịp thời, nếu không, ngày áp dụng đồng loạt sẽ biến thành ngày lộ ra những vết nứt.

Nhìn từ góc quản trị, bài kiểm tra lớn nhất không nằm ở cường độ tranh luận, mà nằm ở những “điểm chạm” cụ thể và có thể đo đếm. Điểm chạm thứ nhất là chất lượng sàng lọc và thủ tục biên giới: có đủ bác sĩ, thông dịch, cán sự xã hội; điều kiện tạm giữ có đạt tiêu chuẩn; bao nhiêu hồ sơ được xử lý trong 12 tuần thay vì 12 tháng. Những chi tiết tưởng nhỏ này chính là hàng rào ngăn hệ thống trượt vào vòng xoáy kiện tụng.

Điểm chạm thứ hai là năng lực số hóa: Eurodac mới không chỉ là kho vân tay, mà là nền tảng sinh trắc sâu, liên thông với hệ thống biên giới – an ninh của khối. Lợi ích của nó chỉ bền nếu đi kèm cơ chế bảo vệ dữ liệu và giám sát độc lập; nếu không, hệ thống mạnh sẽ thành thứ khiến công chúng ngờ vực.

Điểm chạm thứ ba là “bể đoàn kết” có thật: bao nhiêu người được tái phân bổ thực tế; bao nhiêu tiền đóng góp thay thế đã chuyển; quốc gia nào lẩn tránh nghĩa vụ và bị khởi động thủ tục vi phạm. Chỉ có công khai định kỳ, so sánh theo tháng, theo quý, người dân mới thấy “đoàn kết” không phải khẩu hiệu mà là kỷ luật chung.

Bên ngoài biên giới EU, hợp tác với các nước trung chuyển luôn là biến số lớn. Khi thỏa thuận vận hành trơn tru, một số tuyến hạ nhiệt; khi cửa hẹp, dòng người lập tức tìm lối khác – thường rủi ro hơn, nhân đạo hơn. Vì thế, dù hợp tác là cần thiết, Hiệp ước không thể lấy “giảm số” làm thước đo duy nhất. Mọi thỏa thuận bên ngoài đều cần điều khoản nhân quyền cụ thể, có cơ chế giám sát, có lối khiếu nại; nếu không, những gì trông có vẻ hiệu quả trong một mùa sẽ trở về dưới dạng án lệ và chi phí đạo đức ở mùa sau. Trật tự tối thiểu là: thi hành đúng luật trong nhà, rồi mới đàm phán mở rộng ra bên ngoài; không thể đảo chiều.

Vấn đề còn lại là ý chí. Hiệp ước được sinh ra để làm hai việc rất rõ: giảm tải cho tuyến đầu và đặt kỷ luật chung cho cả khối. Nếu các chính phủ tiếp tục “nói cứng ở nhà, nói khác ở Brussels”, cơ chế đoàn kết sẽ rỗng. Nhưng nếu các con số được cột vào lịch, công bố theo chu kỳ, so sánh minh bạch giữa các nước, thì dư luận sẽ nhìn thấy một chính sách di cư có thể kiểm chứng: ít lời hứa, nhiều kết quả.

Khi đó, tranh cãi chính trị – điều không thể tránh trong một châu lục đa dạng – sẽ được “hạ nhiệt” bằng các chỉ số hành chính: bao nhiêu hồ sơ kết thúc đúng hạn; bao nhiêu trẻ em được đưa khỏi nơi tạm giữ tới nơi ở phù hợp; bao nhiêu vụ “đẩy lùi” bị chấm dứt nhờ quy trình minh bạch; bao nhiêu suất tái phân bổ được thực hiện đúng cam kết; bao nhiêu quốc gia bị nhắc nhở, xử lý vì chậm trễ.

Con đường phía trước không dễ, nhưng cũng không mù mịt. Pháp luật đã có, mốc thời gian đã chốt, nhiệm vụ đã chia. Phần còn lại là ý chí thi hành ở từng biên giới, từng máy chủ dữ liệu, từng bàn làm việc cán bộ tiếp nhận, từng quyết định ngân sách. Nếu những chi tiết ấy chuyển động đúng hướng, Hiệp ước Di cư–Tị nạn sẽ thôi là một thỏa hiệp chính trị trên giấy và trở thành tiêu chuẩn quản trị có thể đo đếm, nơi “đoàn kết” không phải lời kêu gọi mà là kỷ luật tập thể được kiểm chứng từng tháng một. Và khi đó, câu hỏi mở đầu – luật đã có, ý chí ở đâu – sẽ tự nó có câu trả lời.