Thành tựu và thách thức của Liên minh châu Phi sau 20 năm thành lập

Kể từ khi chính thức ra mắt vào năm 2002, AU đã phát huy được tính tự chủ một cách đáng kể. Đó là năng lực của AU để định hình chương trình nghị sự và các quyết định ở châu Phi cũng như các vấn đề toàn cầu.

Thế nhưng, rõ ràng là AU có những thách thức riêng. AU yếu về tài chính và phụ thuộc vào các nhà tài trợ bên ngoài. Thể chế này thường được coi là “câu lạc bộ của những người cao tuổi” mà những người châu Phi bình thường không thể tiếp cận được. AU thường đối mặt với sự không hiệu quả trong việc triển khai các quyết định, với các công việc của tổ chức đôi khi bị kìm hãm bởi các quốc gia có nền quản trị yếu kém. Tuy nhiên, AU thường là trọng tâm của việc thiết lập chương trình nghị sự, ra quyết định, xây dựng quy tắc, phát triển chính sách và lãnh đạo chiến lược cho lục địa châu Phi. Do đó, sẽ là sự quá đơn giản hóa mối quan hệ phức tạp giữa AU và các thành viên để coi bộ máy hành chính liên châu Phi này như một đầy tớ đơn thuần cho các chính phủ của lục địa này.

AU và bộ máy hành chính của tổ chức này không phải là những sứ giả được tôn vinh, cũng không ngoan ngoãn tuân theo mệnh lệnh của các chính phủ châu Phi. Thể chế này điều tiết hoạt động của 55 thành viên nhằm thể hiện quan điểm chung về nhiều vấn đề toàn cầu quan trọng, bao gồm xây dựng sự đồng thuận về các cải cách của Liên hợp quốc (LHQ), phản ứng trước COVID-19 và tài trợ cho sự phát triển của châu Phi.

Để đo độ thành công và thất bại của AU, cần nhìn vào các cách thức khác nhau mà liên minh này thể hiện vai trò tự chủ. Để hiểu các sắc thái của AU, cần tìm hiểu cách liên minh định hình việc soạn thảo các điều ước quốc tế; thực thi các quy định, cam kết và hiệp ước; đại diện cho ý chí tập thể của các quốc gia thành viên; thiết lập chương trình nghị sự và định hướng, ảnh hưởng và hình thành tư duy ở cấp độ toàn cầu; và đưa ra khả năng lãnh đạo chiến lược. AU đã đóng góp vào việc soạn thảo các hiệp ước thúc đẩy hòa bình, dân chủ và quản trị tốt. Nhiều hiệp ước của AU bao gồm những điều khoản đầu tiên mang tính toàn cầu.

Điều này là sự thật, cho dù nhiều quốc gia thành viên vẫn còn hạn chế trong việc bảo vệ nền dân chủ trong nước. AU đã và đang đóng góp vào các hiệp ước bởi tổ chức này đã thu hút được nhiều bộ óc chính sách tốt nhất trên lục địa. Nghiên cứu cho thấy nhân sự của AU bao gồm nhiều công chức quốc tế có trình độ học vấn cao nhất trên thế giới, cũng như có nhiều kinh nghiệm làm việc.

AU đã phát triển một cỗ máy thúc đẩy hòa bình và an ninh. Các sáng kiến của AU bao gồm xây dựng thiết kế thể chế cho sự hòa giải, đối thoại chính trị, hệ thống cảnh báo sớm và các hoạt động hỗ trợ hòa bình. Những sáng kiến này đã thay đổi các sứ mệnh hòa bình và mang đến thành công tương đối. Ví dụ điển hình là sự can thiệp ở Somalia. AU cũng tác động một cách hiệu quả trong việc thay đổi tư duy của giới tinh hoa chính trị châu Phi từ tâm thế thờ ơ truyền thống sang tâm thế khuyến khích các nước thành viên can thiệp vào công việc của nhau. AU đã nhanh chóng can thiệp vào bạo lực sau bầu cử ở Kenya năm 2007 và đã khẩn trương triển khai Chiến dịch Dân chủ ở Comoros vào năm 2008.

AU đã sử dụng sức mạnh của các khuyến nghị để đạt được hiệu quả to lớn. AU đã vận hành chính cơ chế của tổ chức này để tập hợp các thành viên nhằm ủng hộ một nhóm các ứng cử viên châu Phi cạnh tranh cho các vị trí trong các tổ chức quốc tế, bao gồm việc bầu ông Tedros Adhanom Ghebreyesus của Ethiopia làm Tổng Giám đốc Tổ chức Y tế Thế giới (WHO) và bà Louise Mushikiwabo của Rwanda làm Tổng thư ký Tổ chức Pháp ngữ quốc tế. Ngoài ra, các nghiên cứu chỉ ra rằng AU đã huy động các quốc gia thành viên thể hiện quan điểm chung về hơn 20 vấn đề lớn.

Nhiều quan điểm chung của AU đã định hình các cuộc tranh luận và các quyết định toàn cầu, bao gồm ảnh hưởng đến các điều khoản tham gia giữa LHQ và các tổ chức khu vực. AU cũng đã từng tụ họp và vận động cho những mục đích chưa thực sự tốt đẹp, chẳng hạn như việc bảo vệ cựu Tổng thống Sudan Omar al-Bashir và Tổng thống Kenya Uhuru Kenyatta trước những lời kêu gọi đưa hai nhân vật này ra trước Tòa án Hình sự Quốc tế (ICC) để trả lời cáo buộc về tội ác chống lại loài người.

AU đã cho thấy tổ chức này có khả năng lãnh đạo và đóng vai trò cố vấn cho các chính phủ và các cơ quan liên chính phủ. AU đã phát triển thành công các khuôn khổ phát triển tư duy tương lai như Chương trình nghị sự 2063 và Hiệp định Thương mại tự do lục địa châu Phi. AU cũng đã thành lập các cơ quan phát triển, bao gồm Cơ quan Phát triển Liên minh châu Phi (NEPAD-AUDA). AU thể hiện khả năng rất hiệu quả khiến chính phủ các nước châu Phi chấp nhận các ý tưởng phát triển và biến những ý tưởng đó thành trụ cột trong các kế hoạch tăng trưởng quốc gia. AU cũng đã huy động các nguồn lực để thúc đẩy các sáng kiến phát triển của lục địa, bao gồm nỗ lực cung cấp vaccine COVID-19 cho các quốc gia thành viên.

Tuy nhiên, AU cũng có những điểm yếu. Việc huy động nguồn lực của AU đã bị chỉ trích bởi điều đó làm sâu sắc thêm sự phụ thuộc của châu Phi vào các đối tác quốc tế. Một số học giả cũng cho rằng AU rất giỏi trong việc đưa ra những ý tưởng cao cả nhưng thường không thể hoặc không sẵn sàng thực hiện chúng.

Tổ chức này đã bị kìm hãm bởi yêu cầu cải tổ liên tục. Từ năm 2002-2009, Tổng thống Libya Muammar Gaddafi đã nỗ lực không ngừng để chuyển đổi AU thành chính phủ liên hiệp - điều đó đã trở thành sự sao lãng nghiêm trọng và trở ngại lớn đối với việc thực hiện các chương trình của tổ chức này. Kể từ năm 2016, quá trình cải cách thể chế do Tổng thống Rwandan Paul Kagame dẫn đầu đã gây ra sự chia rẽ giữa các nhà lãnh đạo của Ủy ban Liên minh châu Phi (AUC). Quá trình này đã làm tê liệt đội ngũ nhân viên trong gần 5 năm và làm suy yếu AUC, như cựu Tổng thống Nam Phi Thabo Mbeki nhận xét.

Những thói quen cũ - chẳng hạn như sùng bái cá nhân, tập trung quyền lực vào văn phòng của Chủ tịch Ủy ban và thu hẹp không gian để mọi người tham gia vào việc ra quyết định - đã hình thành trong vài năm qua. Việc luân chuyển vai trò chủ tịch AU phần lớn giữa các nhà lãnh đạo có uy tín dân chủ đáng ngờ cũng cho thấy rằng AU đã đi vào quỹ đạo của một nhóm các nhà lãnh đạo châu Phi cụ thể. Điều này là do các nhà lãnh đạo độc tài của lục địa đã biến thể chế này thành một cơ quan bảo thủ và không rủi ro.

Ví dụ về một cách tiếp cận bảo thủ hơn là làm dịu quan điểm không khoan nhượng của AU đối với các chế độ quân sự. AU thể hiện quan điểm mềm mỏng hơn đối với những chủ thể thực hiện nhiều cuộc đảo chính gần đây. Điều này trái ngược với lập trường thẳng thắn của AU trong những năm trước và các bước AU thực hiện để tẩy chay các chế độ quân sự ở Guinea-Bissau và Sao Tome & Principe vào năm 2003, Togo năm 2005, Mauritania năm 2005 và 2007, Guinea năm 2008, Mali năm 2012, cũng như Ai Cập và Cộng hòa Trung Phi vào năm 2013.

Sự trỗi dậy gần đây của các cuộc đảo chính trên lục địa cho thấy AU cần phải xem xét lại quan điểm của tổ chức này đối với những thay đổi chính phủ một cách vi hiến và củng cố chương trình nghị sự để thúc đẩy dân chủ. Châu lục này cần sự lãnh đạo mạnh mẽ hơn của AU về vấn đề dân chủ - và nhiều vấn đề khác - trong 20 năm tới.