Xây dựng Luật Dẫn độ đáp ứng yêu cầu thực tiễn và hội nhập quốc tế

Đây là dự án luật quan trọng nhằm hoàn thiện pháp luật về dẫn độ theo hướng đồng bộ, hiện đại, bảo đảm chặt chẽ, khả thi, phù hợp với pháp luật và thông lệ quốc tế; thúc đẩy hợp tác quốc tế về dẫn độ, nâng cao hiệu quả truy bắt các đối tượng thực hiện hành vi phạm tội bỏ trốn ra nước ngoài; bảo vệ sự tôn nghiêm của pháp luật, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân cũng như góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả và bảo đảm mục tiêu quản lý nhà nước trong lĩnh vực dẫn độ; tạo nền tảng cho việc ký kết và thực hiện các điều ước quốc tế (ĐƯQT) về dẫn độ.

Nhiều chủ trương, chính sách về hoàn thiện pháp luật trong lĩnh vực dẫn độ

Luật Tương trợ tư pháp (Luật TTTP) được Quốc hội khóa XII thông qua tại kỳ họp thứ 2 ngày 21/11/2007, có hiệu lực kể từ 1/7/2008, trong đó hoạt động dẫn độ được quy định tại Chương IV (từ Điều 32 đến Điều 48) và một số quy định tại Chương I, Chương VI. Cùng với những yêu cầu mới phát sinh của quá trình hội nhập quốc tế, yêu cầu của hoàn thiện pháp luật, cải cách tư pháp, xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, sau hơn 15 năm triển khai thực hiện Luật TTTP đã bộc lộ những hạn chế bất cập cần được tháo gỡ, giải quyết.

Theo cơ quan chủ trì soạn thảo, việc xây dựng Luật Dẫn độ dựa trên các cơ sở chính trị, pháp lý và thực tiễn. Cụ thể, về cơ sở chính trị, pháp lý, Bộ Công an cho biết, thời gian qua, Đảng và Nhà nước ta đã đề ra nhiều chủ trương, chính sách nhằm đẩy mạnh chiến lược hoàn thiện pháp luật, cải cách tư pháp và tăng cường hội nhập quốc tế nói chung cũng như lĩnh vực dẫn độ nói riêng. Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 của Bộ Chính trị khóa IX về chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020 (Kết luận số 83-KL/TW ngày 29/7/2020 của Bộ Chính trị về tổng kết Nghị quyết số 48-NQ/TW); Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 2/6/2005 của Bộ Chính trị khóa IX về chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020 (Kết luận số 84-KL/TW ngày 29/7/2020 của Bộ Chính trị về tổng kết 15 năm thực hiện Nghị quyết số 49-NQ/TW); Nghị quyết số 22-NQ/TW ngày 10/4/2013 của Bộ Chính trị về hội nhập quốc tế xác định một trong những định hướng chủ yếu của hội nhập quốc tế là “xây dựng và hoàn thiện các văn bản pháp quy, thiết lập bộ máy đủ thẩm quyền và năng lực để chỉ đạo, điều hành, kiểm tra, giám sát và phối hợp các hoạt động hội nhập quốc tế”; Nghị quyết số 27-NQ/TW ngày 09/11/2022 của Hội nghị lần thứ 6 Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XIII về tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong giai đoạn mới xác định một trong các mục tiêu trọng tâm là xây dựng “hệ thống pháp luật dân chủ, công bằng, nhân đạo, đầy đủ, đồng bộ, thống nhất, kịp thời, khả thi, công khai, minh bạch, ổn định, dễ tiếp cận”. Đây là những quan điểm, tư tưởng chỉ đạo cho việc xây dựng Luật Dẫn độ.

Hiến pháp năm 2013 đề cao việc tôn trọng, bảo vệ, bảo đảm quyền con người, quyền công dân. Các luật mới ban hành có một số quy đinh mới liên quan đến hợp tác quốc tế trong dẫn độ như Bộ luật Tố tụng hình sự năm 2015, sửa đổi, bổ sung năm 2021 (BLTTHS), Luật Thi hành án hình sự năm 2019 (Luật THAHS). Do đó, yêu cầu sửa đổi, bổ sung các quy định về dẫn độ để bảo đảm sự đồng bộ, thống nhất của hệ thống pháp luật là cần thiết.

 Đến thời điểm hiện tại, Việt Nam là thành viên của 22 ĐƯQT đa phương, 10 hiệp định TTTP song phương có quy định về dẫn độ và 20 hiệp định song phương về dẫn độ. Qua rà soát thấy một số điều khoản về dẫn độ trong Luật TTTP năm 2007 còn một số nội dung chưa thực sự phù hợp với quy định trong các hiệp định này. Vì vậy, việc ban hành Luật Dẫn độ sẽ góp phần tạo điều kiện thực hiện tốt các cam kết, nghĩa vụ quốc tế của Việt Nam, tạo nền tảng ký kết các điều ước quốc tế về dẫn độ qua đó, nâng cao hiệu quả hợp tác quốc tế trong dẫn độ.

Hoạt động dẫn độ bộc lộ một số tồn tại, hạn chế

Về cơ sở thực tiễn, sau hơn 15 năm triển khai thực hiện Luật TTTP năm 2007, bên cạnh những kết quả đạt được, quy định về dẫn độ trong Luật TTTP năm 2007 và hoạt động dẫn độ cũng bộc lộ một số tồn tại, hạn chế. Cụ thể,  Luật TTTP điều chỉnh chung cả bốn lĩnh vực dân sự, hình sự, dẫn độ và chuyển giao người đang chấp hành án phạt tù nhưng mỗi lĩnh vực lại có đối tượng, phạm vi điều chỉnh với tính chất đặc thù riêng, mục đích và tính chất, nguyên tắc hợp tác khác nhau. Cụ thể như dẫn độ, TTTP về hình sự xuất phát từ hoạt động tố tụng hình sự mang tính chất công quyền, trong khi đó TTTP về dân sự lại xuất phát từ yêu cầu giải quyết vụ việc của cá nhân, pháp nhân mang tính chất tư, còn chuyển giao người đang chấp hành án phạt tù lại chỉ được thực hiện khi có sự đồng ý của người bị yêu cầu chuyển giao. Cùng với đó, chủ thể yêu cầu, chủ thể thực hiện, trình tự, thủ tục, thời gian thực hiện các yêu cầu TTTP trong từng lĩnh vực hoàn toàn độc lập và khác nhau. 

Từ phương diện quản lý nhà nước, Luật TTTP quy định giao Bộ Tư pháp làm đầu mối giúp Chính phủ quản lý nhà nước chung cũng làm cho công tác quản lý nhà nước, phối hợp liên ngành trong triển khai thi hành Luật nhưng như trên đã đề cập mỗi lĩnh vực có đặc thù, nguyên tắc riêng, trình tự, thủ tục độc lập dẫn đến thực tiễn việc thực hiện chức năng nhiệm vụ của các cơ quan gặp bất cập, hạn chế.

Hợp tác quốc tế trong các lĩnh vực thuộc phạm vi điều chỉnh của Luật TTTP được thực hiện chủ yếu thông qua các điều ước quốc tế. Theo quy định của Luật TTTP, BLTTHS 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2021) và Luật Điều ước quốc tế năm 2016 thì từng bộ, ngành (Bộ Tư pháp, Bộ Công an, Viện kiểm sát nhân dân tối cao) chủ trì đề xuất ký kết và tổ chức thực hiện các điều ước quốc tế thuộc lĩnh vực mình được giao phụ trách. Hiện nay, việc ký kết các điều ước quốc tế về TTTP được tách riêng từng lĩnh vực độc lập, không điều chỉnh đa lĩnh vực như trước đây. Chính vì vậy, hiện nay, Bộ Công an chủ trì đề xuất ký kết và tổ chức thực hiện các điều ước quốc tế về dẫn độ và chuyển giao người bị kết án phạt tù, Bộ Tư pháp chủ trì đề xuất ký kết và tổ chức thực hiện các điều ước quốc tế về TTTP dân sự, Viện kiểm sát nhân dân tối cao chủ trì đề xuất ký kết và tổ chức thực hiện các điều ước quốc tế về tương trợ tư pháp về hình sự. Việc tách Luật TTTP, giao nhiệm vụ cơ quan đầu mối trong từng lĩnh vực cũng phù hợp với công tác ký kết, gia nhập và tổ chức thực hiện các điều ước quốc tế mà các bộ, ngành đang chủ trì.

Cũng theo cơ quan chủ trì soạn thảo, một số quy định của Luật TTTP không còn phù hợp với các đạo luật mới trong lĩnh vực tư pháp được Quốc hội ban hành trong thời gian vừa qua khiến Luật TTTP thiếu gắn kết và chưa đồng bộ với pháp luật tố tụng trong nước, làm ảnh hưởng không nhỏ đến việc giải quyết kịp thời các vụ việc dẫn độ. Luật TTTP chưa phân định rõ phạm vi TTTP, dẫn đến cách hiểu và cách áp dụng chưa thống nhất giữa các cơ quan nhà nước có thẩm quyền như đối với hoạt động ủy thác tư pháp (UTTP) liên quan đến công dân Việt Nam ở nước ngoài hoặc yêu cầu cơ quan đại diện ngoại giao tại nước ngoài xác minh, cung cấp tài liệu và chứng cứ phục vụ điều tra.

Bên cạnh đó, Luật TTTP chưa đáp ứng yêu cầu mới do sự phát triển trong từng lĩnh vực TTTP, thiếu những quy định cụ thể phù hợp cho từng lĩnh vực. Một số quy định của Luật TTTP về dẫn độ chưa tương thích với pháp luật quốc tế, thông lệ quốc tế và các ĐƯQT mà Việt Nam là thành viên hoặc chưa được nội luật hóa trong Luật TTTP, dẫn đến khó khăn trong việc triển khai tổ chức thực hiện. Trong trong lĩnh vực dẫn độ, chưacó quy định về trình tự, thủ tục lập yêu cầu dẫn độ của cơ quan có thẩm quyền của Việt Nam, bắt khẩn cấp để dẫn độ, thủ tục dẫn độ đơn giản, quá cảnh dẫn độ, áp dụng các biện pháp ngăn chặn, các quy định liên quan đến cam kết không áp dụng án tử hình khi phía nước ngoài có yêu cầu…

Một số quy định của Luật TTTP về dẫn độ chưa phù hợp với thực tiễn và điều kiện thực tế ở Việt Nam dẫn đến khó khăn trong quá trình thực hiện như: Quy định trách nhiệm chủ trì đề xuất áp dụng nguyên tắc có đi có lại của Bộ Ngoại giao; quy định về ngôn ngữ; các quy định về kinh phí trong quá trình áp giải, tiếp nhận dẫn độ; quy định về phân công, phối hợp và trách nhiệm giữa các cơ quan, đơn vị trong hoạt động dẫn độ…

Tham khảo kinh nghiệm quốc tế cho thấy, các quốc gia có xu hướng xây dựng Luật Dẫn độ để thuận lợi cho việc áp dụng. Các quốc gia như Trung Quốc, Ấn Độ, Anh, Canada, Nhật Bản, Thái Lan, Singapo, Indonesia, Malaysia... đều đã xây dựng và ban hành luật riêng về dẫn độ. Liên hợp quốc cũng đã thông qua Luật mẫu về dẫn độ (năm 2004) để làm cơ sở cho các quốc gia tham khảo, xây dựng pháp luật trong nước. Ở cấp độ khu vực, ASEAN đã xây dựng Hiệp định tương trợ tư pháp về hình sự và đang xây dựng Hiệp định về dẫn độ. Các quốc gia đã ký kết hiệp định TTTP về dân sự và hình sự với Việt Nam trong thời gian trước đây hiện đang bày tỏ mong muốn đàm phán, ký kết các hiệp định riêng về lĩnh vực dẫn độ để tạo điều kiện thuận lợi trong quá trình thực hiện.